אחת הסיבות העיקריות ליוקר המחיה הגבוה בישראל היא מספרם הרב וכוחם הרב של המונופולים – וכן האכיפה הלא מספקת נגדם. מכאן נובעת החשיבות הרבה של הרפורמה בהגבלים העסקיים שעברה לאחרונה אחרי דיונים ארוכים בוועדת הכלכלה, ונותנת כוחות מחודשים למאבק במונופולים. בעמוד זה נסביר על כמה מהדיונים והמאבקים המרכזיים בוועדה – ומה הוחלט לבסוף.
רקע: התמונה העגומה של ריבוי המונופולים במדינת ישראל – והחוסר באכיפה מספקת
ועדת טרכטנברג שהוקמה בעקבות המחאה החברתית בקיץ 2011, עמדה על יחסי הגומלין בין קיומם של שווקים ריכוזיים לבין עליית מחירי הדיור, החינוך והבריאות, זאת שיצרה אצל אזרחי ישראל מצוקה כלכלית עד כדי קושי קיומי של ממש. בפרט קבעה הוועדה שתופעת יוקר המחיה בישראל נובעת בין היתר מכוחם הרב של המונופולים.
ההסבר לכך ידוע ומוכר. בהיעדר תחרות, המונופול יכול להעלות מחירים ולצמצם את היקף או איכות מוצריו ושירותיו, מבלי לחשוש שלקוחותיו יינטשו אותו ויעברו למתחרים. כך נוצר כשל שוק 'קלאסי' במסגרתו המונופול, המנצל את כוח השוק שלו, קובע את המחיר הרווחי ביותר שהוא יכול לגבות ואינו נדרש לעמוד בשום סטנדרט תחרותי.
בישראל פועלים כיום 64 מונופולים שהוכרזו על ידי רשות הגבלים עסקיים, בין הבולטים שבהם נמנים חברת החשמל; "החברה המרכזית למשקאות"; "דלק קידוחים" בגז; "בזק" ו"הוט" בשירותי תקשורת; "תנובה" בחלב ומוצריו; "טבעול" בתחליפי הבשר; "עלית" בשוקולד וקפה נמס; "אוסם" בפסטה ועוד. בנוסף, קיימים עוד מאות מונופולים שאמנם אינם מוכרזים, אך מוכרים היטב לצרכן הממוצע. מכאן, קצרה הדרך לבעיה חמורה של יוקר מחיה.
בעיית ריבוי המונופולים בכלכלה הישראלית מתועדת היטב. כך לדוגמה, ממצאי דו"ח של ה-OECD משנת 2016 משקפים תמונה עגומה, לפיה ישראל סובלת משווקים מונופוליסטיים בכלל, ובתחום המזון והדיור בפרט. תמונה דומה משתקפת גם ממדד התחרות העולמי (WEF) לשנת 2017, הבוחן 138 כלכלות בעולם ומדרג את ישראל במקום ה-65 בפרמטר הבודק את עוצמת התחרות בשווקים המקומיים, ובמקום ה-83 בפרמטר הבודק את רמת השליטה של גופים עסקיים בשווקים המקומיים. להמחשה, ישראל מדורגת ברשימה מתחת למדינות כמו צ'ילה, ג'מייקה, ירדן ולבנון.
למרות הנתונים האלה, מוכרת בישראל בעיה קשה וארוכת שנים של תת-אכיפה בתחום המונופולים. ב-20 השנים האחרונות קבעו הממונים על הגבלים עסקיים שמונופול ניצל כוחו לרעה בחמישה מקרים בלבד! במקביל, ומאז הוסדר מנגנון האכיפה האזרחית המאפשר להגיש תובענות ייצוגיות בנושא, לא נקבע אפילו פעם אחת במסגרת הליך אזרחי שמונופול ניצל כוחו לרעה. גם הממונה על הגבלים עסקיים, עו"ד מיכל הלפרין, הודתה במצב האכיפה העגום בפני ועדת הכלכלה.
המאבק סביב הגדרת מונופול בחוק – אסור לחזור להגדרה המקלה והמיושנת!
מי שתפקידה להגן על הציבור מפני מונופולים המנצלים את כוחם לרעה, היא רשות ההגבלים העסקיים. מאחר שמטרתו של כל מונופול היא לחמוק משדה הראיה (והאכיפה) של הרשות, משקיע המונופול הממוצע מאמץ רב בניסיונות להוכיח "באותות ומופתים" שהוא כלל אינו מונופול. מכאן נובעת חשיבותה הרבה של הגדרת המונופול בחוק.
בחוק ההגבלים העסקיים הקודם שנחקק בשנת 1958 ניתנה לשר המסחר והתעשייה סמכות לקבוע ביחס לכל שוק מה שיעור ההחזקה שנדרש מחברה כדי להגדירה כמונופול. מכוח סמכות זו פורסמו כשמונה צווים לאורך השנים. העיקרי שבהם בשנת 1975, שמנה רשימה ארוכה של 113 מוצרים ושירותים לגביהם נקבע כי החזקה בשיעור של 50% מנתח השוק תיחשב כמספיקה לצורך הגדרת מונופול. בצווים שפורסמו לאחריו נוספו לרשימה זו שווקים נוספים. למעט שני צווים מיוחדים (ביחס לשוק הקמח ולשוק הגז לשימוש ביתי) שקבעו שהחזקה ב-30% מנתח השוק תספיק, כל שאר הצווים קבעו כי לצורך הגדרת מונופול יש צורך בנתח שוק העולה על 50%.
לכן באופן טבעי, כשנחקק בשנת 1989 חוק ההגבלים העסקיים הנוכחי, הוחלט לאמץ מבחן המגדיר מונופול כגוף עסקי שמחזיק יותר מ-50% מהשוק בו הוא פועל ("מבחן נתח שוק"). והנה, לפני כשנה הודיעה רשות הגבלים עסקיים על כוונתה לעבור למבחן מהותי המגדיר מונופול לפי מידת כוח השוק המוחזק על ידו ("מבחן כוח שוק"), תוך ביטול מבחן נתח שוק.
הגופים המייצגים את החברות הגדולות במשק תמכו בהתלהבות בשינוי. מהצד האחר, התנועה לאיכות השלטון, ארגונים נוספים ותובעים ייצוגיים הביעו התנגדות נחרצת לביטול מבחן נתח שוק. למגינת ליבן של החברות הגדולות הודיע שר הכלכלה מר אלי כהן, שמונופול ימשיך להיות מוגדר (גם) לפי נתח שוק כפי שהיה נהוג עד היום. ואכן, לבסוף הוגשה הצעת חוק שמעגנת את שני המבחנים זה לצד זה כמבחנים חלופיים.
אולם למרות שהיה נדמה שהמאבק הוכרע, בעת דיוני ועדת הכלכלה ברפורמה, כשאולם הוועדה התמלא בבעלי עניין שהגיעו לשם לדאוג לאינטרסים של המונופולים, מייצגי החברות הגדולות ועימם מספר ח"כים שהתגייסו לעזרתם, רצו שוב לבטל את מבחן נתח שוק. מנגד רשות ההגבלים, בתמיכת החברה האזרחית, דאגה לשמור על הצעת החוק כפי שהיא, הכוללת את שני המבחנים.
המציאות הפרקטית מלמדת שקשה מאוד להגדיר מונופול בישראל. סך הכול במהלך העשור האחרון הוכרזו שישה מונופולים בלבד, כשההכרזה האחרונה במונופול הייתה לפני כשלוש שנים ביחס לנמל אשדוד. זאת, בעוד שבישראל פועלים מאות מונופולים בשלל השווקים.
הניסיון מלמד כי (כמעט) תמיד גוף עסקי גדול יהיה גם חזק, שכן ככל שחברה גדולה יותר, כך גדל כוח המיקוח שלה מול המתחרים בשוק ומול הצרכנים התלויים במוצריה ושירותיה. עמדה זו נתמכת גם במחקרים אמפיריים שנערכו בארה"ב ומצאו שחברות שהחזיקו בנתח שוק גבוה רווחיות יותר, תוצאה המוסברת על ידי כוח השוק המאפשר להן לגבות מחיר גבוה ו'על-תחרותי'. מסיבה זו רשות התחרות העולמית (ICN) ממליצה להשתמש בנתח שוק כמבחן-עזר (Proxy) למדידת כוח שוק, וברוב המדינות המפותחות ניכרת מגמת התמקדות בפועל סביב מבחן נתח שוק, ושימוש בו כחזקה עיקרית לקיום כוח שוק ולהיעדרו. לדוגמה, באיחוד האירופי אמנם מונופול מוגדר לפי כוח שוק ("dominant position") בלבד, אך בית הדין האירופי קבע שנתח שוק גבוה העולה על 50% מקים חזקה – שמעולם לא נסתרה – לקיום כוח שוק.
חשוב לזכור שהגדרת גוף עסקי כמונופול מאפשרת להפעיל כלי פיקוח ואכיפה נגדו כשהוא פוגע בתחרות ובציבור. מכאן עולות שאלות קשות בנוגע לפיקוח על המונופולים שאינם מוגדרים ככאלה: מי יודע שהם מונופולים, מי מתחקה אחר פעולותיהם ומוודא שאינם חומקים מרדאר האכיפה ומנצלים כוחם לרעה, ומה ההשלכות של היעדר האכיפה על המתחרים והצרכנים.
אם אנחנו רוצים אכיפה אפקטיבית על מונופולים, יש להקל את הנטל הכרוך בהגדרת מונופול. לשני המבחנים – נתח שוק וכוח שוק – יתרונות מהותיים ושונים ולכן בחוק ההגבלים העסקיים יש מקום לשניהם.
נקודה חשובה נוספת היא שייתכן והוספת המבחן הנוסף תאפשר לפעול גם מול הבנקים הגדולים כמונפולים. כל אחד מהם לבדו לא מחזיק בנתח שוק של למעלה מ-50%, אולם שני הבנקים הגדולים מחזיקים ביחד כ-60% מנתח השוק (מה שמכונה בפי רבים "דואופול"). לעמדתנו, המבחן הנוסף יאפשר לפקח לא רק על גופים שנתח השוק שלהם קטן מ-50% ומחזיקים בכוח שוק לבדם ובאופן עצמאי, אלא גם על גופים שמחזיקים בכוח שוק משותף הנובע מהתאמת התנהגותם זה לזה בשוק מועט מתחרים, כגון שוק הבנקאות.
ההחלטות הסופיות ואישור הרפורמה – בשורה אמיתית למאבק במונופולים וביוקר המחיה
אחרי הדיונים הארוכים בוועדה, בינואר 2019 עבר בקריאה שלישית החוק שמאשר את הרפורמה בחוק ההגבלים העסקיים כשהיא כוללת כמעט את כל התיקונים וההערות שלנו שנלחמנו שיהיו שם – וביניהם העניין המהותי של הגדרת מונופול בחוק. מונופול יוגדר כמי שיש לו כוח שוק משמעותי וזאת גם אם נתח השוק שלו נמוך מ-50%, כלומר שני המבחנים החשובים עליהם הסברנו בהרחבה לעיל – כוח שוק ונתח שוק – נכללים בחוק.
שינויים נוספים שמביאה עמה הרפורמה:
- התקרה של הקנסות למפרי החוק תעמוד על 100 מיליון ₪ – במקום 24.5 מיליון עד עכשיו
- החמרת עונש המאסר על הסדר כובל (קרטל) לחמש שנים
- ההליכים הנקשרים בבקשות פטור להסדרים כובלים יקוצרו מ-90 יום ל-30 יום
- שינוי שם הרשות מ"הרשות להגבלים עסקיים" ל"רשות התחרות"
הרפורמה בתצורתה הסופית תביא ליותר אכיפה של הרשות נגד המונופולים, תניב יותר קנסות מנהליים, תאפשר מרחב פעולה רחב יותר מול הקבוצות הריכוזיות ועוד כלים שיאפשרו להיאבק סוף סוף בצורה רצינית הרבה יותר במונופולים.
